سایر مباحث مدیریت
استراتژی توسعه صنعتی کشور کجاست؟
کشورهای صنعتی با رویکردهای مختلفی از جمله «توسعه صادرات، جایگزینی
واردات و ارتقای بخش کالای سرمایه‌ای و یا ترکیبی از آنها» به توسعه صنعتی
دست پیدا کرده‌اند. البته هر کدام از این رویکردها دارای پیامدهای مختلفی
است و ارزیابی موفقیت کلی آنها بستگی به این دارد که کشور اجراکننده آن در
پی دستیابی به چه هدفی است. این در حالی است که پس از پیروزی انقلاب
اسلامی، تابه حال برنامه‌ای تحت عنوان استراتژی توسعه صنعتی از سوی متولیان
وزارت صمت، تدوین شده است. البته نخستین دلیل آن را شاید بتوان فقدان فهم
مشترک از مفهوم توسعه و برنامه‌ریزی توسعه در کشور عنوان کرد. برهمین اساس،
ضرورت دارد تدوین استراتژی توسعه صنعتی در کمترین زمان ممکن و با
بهره‌گیری از نخبگان صنعت، اقتصاد، آینده‌پژوهان و تصمیم‌سازان اقتصادی در
دستور کار دولتمران قرار گیرد. البته در تدوین این برنامه صنعتی، درنظر
گرفتن و اولویت‌بندی اهداف در کنار توجه به شرایط اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی
و سیاسی هر کشور ضرورت دارد. تدوین استراتژی توسعه صنعتی همچنین باید در
چارچوب مشخصی از جمله انتخاب با دقت صنایع و حمایت مشروط و زمان بندی شده
از آنها انجام شود؛ چراکه تنها با تکیه بر تدوین یک استراتژی خوب، توسعه
صنعتی رخ نمی‌دهد. بلکه پیش‌شرط اجرای موفق راهبرد توسعه صنعتی، وجود یک
دولت توسعه گرا با سه ویژگی «وجود نخبگان یا حاکمان سیاسی سالم (غیرفاسد)،
ملی گراو تحول خواه، ارتباط ریشه‌دار با بخش خصوصی و وجود نظام اداری مستقل
با صلاحیت و حرفه‌ای» است.
استراتژی توسعه صنعتی و اهداف آن
استراتژی توسعه صنعتی به مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های بلندمدت دولت اطلاق
می‌شود که در بُعد خارجی چارچوب و نحوه ارتباط بخش صنعت کشور با اقتصاد
جهانی را تعریف می‌کند و در بُعد داخلی به‌طور غیرمستقیم بر تخصیص منابع
بین صنایع و یا گروه‌های صاحب نفوذ جامعه اثر می‌گذارد؛ بنابراین با در نظر
گرفتن مفهوم توسعه صنعتی به عنوان یک مسیر و یا یک مرحله از گذار توسعه
اقتصادی، می‌توان استراتژی صنعتی را به نقشه راهی تشبیه کرد که سیاست صنعتی
در لایه‌ای پایین‌تر از آن، ابزارها، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجرایی
طی مسیر را مشخص می‌کند. در واقع، سیاست مذکور دربردارنده کلیه سیاست‌های
صنعتی، تجاری، ارزی، پولی و مالی است که همگی در یک راستا و به صورت هماهنگ
در جهت تحقق استراتژی توسعه صنعتی تنظیم می‌شوند.
سیاستگذاران با تدوین استراتژی‌های توسعه صنعتی اهداف متفاوتی را دنبال
می‌کنند. این اهداف عبارتند از: «قطع حلقه‌های وابستگی به‌جا‌مانده از
دوران استعماری و ایجاد استقلال سیاسی، خلق اقتصادی مدرن و متنوع به‌صورت
هماهنگ و منسجم، ایجاد اشتغال، صرفه‌جویی در هزینه‌های ارزی از طریق
سیاست‌های جایگزینی واردات و ایجاد درآمدهای ارزی از طریق گسترش صادرات،
ایجاد تغییرات مطلوب اجتماعی؛ نهادی و سیاسی در جهت مدرنیزاسیون جامعه، کسب
شأن و اعتبار سیاسی ناشی از توفیقات اقتصادی و حفظ امنیت ملی.» با این حال
صنعتی شدن لزوما تنها راه دستیابی به رشد سریع درآمد سرانه نیست. برای
مثال در بسیاری از کشورها، با گسترش صادرات مواد معدنی و منابع طبیعی مانند
نفت، درآمدها افزایش پیدا کرده است. اما در بلندمدت برای حفظ روند رشد
به‌صورت پایدار، قطعا اقتصاد مبتنی بر یک صنعت پویا موردنیاز است. بنابراین
یکی از اهداف مهم استراتژی توسعه صنعتی دسترسی به رشد پایدار است.
سیاست صنعتی
در همین راستا، مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق ایران، در پژوهشی
به بررسی «استراتژی توسعه صنعتی در ایران و جهان» پرداخته است. براساس این
پژوهش، به‌رغم گستردگی استفاده از سیاست‌های صنعتی در دنیای امروز، همچنان
بر سر انتخاب نوع سیاست‌ها مناقشه وجود دارد. با این وجود یک وفاق کلی در
ارتباط با ایجاد محیط مطلوب برای صنعتی شدن از طریق ثبات اقتصاد کلان،
تأمین عمومی آموزش، حقوق مالکیت تضمین‌شده و اجرای قانونی قراردادها مشاهده
می‌شود. در کنار ایجاد محیط مطلوب برای فعالیت هرچه بهتر صنایع، سیاست‌های
صنعتی نیز باید دارای چارچوب‌های مشخصی باشند. در ادامه اهم این چارچوب‌ها
که در مطالعات سازمان‌های معتبر بین‌المللی ازجمله آنکتاد و سازمان همکاری
و توسعه اقتصادی، به آنها اشاره‌شده است، ذکر می‌شود.
۱. بومی‌سازی سیاست صنعتی: امکان تجویز یک نسخه واحد در تدوین سیاست‌های
صنعتی برای همه کشورها وجود ندارد. گرچه تجربه کشورهای موفق آسیای شرقی
حاوی درس‌های مفیدی برای کشورها در این زمینه است ولی چنین سیاست‌هایی ممکن
است در کشورهای دیگر منجر به موفقیت نشود. همانطور که کشورهای آسیای شرقی
نیز همه از یک سیاست صنعتی خاص پیروی نکرده‌اند. از این رو، لازم است هر
کشوری با توجه به شرایط خود یک سیاست صنعتی مناسب انتخاب کند؛ به عبارت
دیگر استراتژی‌های توسعه صنعتی در واکنش به عواملی چون میزان بهره‌مندی یک
کشور از مواهب اولیه، وقوع حوادث تاریخی، شوک‌های خارجی، انتخاب‌های ممکن
سیاسی ناشی از تعامل گروه‌های ذی‌نفع داخلی و در دسترس بودن و عقلانی جلوه
کردن نظریه‌های اقتصادی حاکم در آن مقطع زمانی و سرانجام سنت‌ها و باورهای
فرهنگی در جوامع مختلف، شکل‌ها و قالب‌های متفاوتی به خود می‌گیرند.
۲. ایجاد انگیزه در فعالیت‌های جدید دارای مزیت: هدف اصلی سیاست صنعتی،
تنوع بخشیدن به اقتصاد و ایجاد مزیت‌های نسبی جدید است. به این ترتیب،
انگیزه‌ها باید بر فعالیت‌های اقتصادی که برای اقتصاد داخلی جدید است، (از
منظر تولید محصول جدید و فناوری جدید برای محصولات موجود) تمرکز کنند.
۳. انتخاب صنایع خاص: آنچه مشخص است قیمت‌های بازار به‌تنهایی قادر به
هدایت تصمیمات سرمایه‌گذاری به بخش‌هایی که تحول ساختاری اقتصاد را در پی
داشته باشد نیستند. از طرفی انگیزه لازم برای ارتقاء مهارت سرمایه انسانی
نیز توسط قیمت‌های بازار شکل نمی‌گیرد. بنابراین انتخاب صنایع خاص که مورد
حمایت دولت قرار بگیرند از ملزومات سیاست توسعه صنعتی است. در انتخاب صنایع
مذکور لازم است تا شرایط بازار و قابلیت‌های موجود در کشور در نظر گرفته
شود. همچنین بهره‌گیری از مشاوره و مشارکت بخش خصوصی در انتخاب صنایع
می‌تواند امکان انتخاب صنعت اشتباه توسط سیاستگذاران را کاهش دهد.
۴. حمایت مشروط و زمان‌بندی شده: حمایت‌هایی که از صنایع منتخب می‌شود
باید ضابطه‌مند، مشروط به افزایش بهره‌وری و دارای بازه زمانی تعیین‌شده
باشد و مسوولیت اجرای آن بر عهده سازمان‌های دارای صلاحیت‌های معین گذاشته
شود. این امکان وجود دارد که صنعت منتخب به‌رغم عملکرد ضعیف همچنان از
حمایت‌های دولت استفاده کند. برای جلوگیری از چنین اتفاقی لازم است معیاری
برای سنجش عملکرد صنعت موردحمایت دولت تعیین شود تا در صورت تعدی از آن،
حمایت از صنعت متوقف شود. در این ارتباط بهتر است به‌جای قرار دادن
معیارهایی همچون اشتغال و یا خروجی صنعت، از میزان مطلق و نرخ رشد بهره‌وری
استفاده شود که بهترین معیار است.
۵. حمایت از فعالیت‌های صنعتی خاص: حمایت‌های عمومی باید فعالیت‌های
صنعتی را هدف قرار دهد که پتانسیل سرریز به سایر فعالیت‌ها را داشته باشد،
سرمایه‌گذاری مکمل باشد یا اثر سرریز اطلاعاتی یا تکنولوژیک ایجاد کند.
انواع سیاست‌های صنعتی
با توجه به گستردگی و تنوع اقدامات لازم برای تحقق توسعه صنعتی، سیاست‌های صنعتی را در
ادبیات موضوع به سه بخش تقسیم کرده‌اند:۱. سیاست عمودی یا گزینشی
(انتخابی): منظور از این نوع سیاست صنعتی، این است که صنایع خاصی محور
توسعه صنعتی قرار گیرند. هرچه موضوع سیاست‌گذاری مشخص‌تر باشد، این گزینش
خاص‌تر می‌شود. ۲. سیاست افقی: سیاست افقی به تدابیری اطلاق می‌شود که
هرچند معطوف به بخش خاصی نیستند و عمومیت دارند، ولی متوجه فعالیت‌های
ویژه‌ای مانند تحقیق و توسعه در صنعت هستند. ۳. سیاست کارکردی: منظور
سیاست‌هایی است که به وضع بازار توجه دارند و می‌توانند یک زنجیره و یک
چرخه را تکمیل کنند؛ به‌عبارت دیگر سیاست کارکردی حد واسط سیاست عمودی و
افقی است و یک شاخه و زنجیره را برای بهبود وضع آن در نظر می‌گیرد. گفتنی
است که در بُعد عمودی، گزینش و انتخاب صورت می‌گیرد و در بُعد افقی توسعه
زیرساخت‌ها و فعالیت‌های ویژه در عرض صنایع مطرح است؛ بنابراین دو سیاست
صنعتی عمودی و افقی مکمل یکدیگرند، اما آنچه برای استراتژی توسعه صنعتی
اهمیت دارد هماهنگی سیاست‌های نوع اول و سوم است. چرا که سیاست‌های نوع
اول، دخالت دولت در اقتصاد به‌صورت گزینشی و غیرموافق بازار هستند و موجب
تخصیص منابع به‌نفع گروه‌های خاص می‌شوند، در حالی‌که سیاست‌های کارکردی از
نوع دخالت‌های موافق بازارِ دولت هستند که گرچه باعث جهت‌دهی منابع به‌سمت
خاصی نمی‌شوند، ولی ناتوانایی‌ها و شکست‌های بازار را رفع می‌کنند. حمایت
از سرمایه انسانی (بهداشت و آموزش)، آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و بهبود
صادرات ازجمله دخالت‌های کارکردی هستند.
نگاهی به استراتژی توسعه صنعتی در ایران
با گذشت چندین دهه از انقلاب اسلامی، به‌رغم آنکه وظیفه تدوین استراتژی
توسعه صنعتی به‌موجب قانون بر عهده وزارت صنایع و معادن قرار داده شده،
هنوز برنامه‌ای که از آن بتوان به عنوان استراتژی توسعه صنعتی یاد کرد،
تدوین نشده است. بعضا اسناد راهبردی (همانند سندهای راهبردی توسعه کشور که
در سال‌های 1385، 1392 و 1394) هم که در خصوص صنایع تهیه شده، مشخصه‌های
یک استراتژی توسعه صنعتی را ندارند. تنها تلاش قابل‌توجهی که در این راستا
انجام شده است تدوین «استراتژی توسعه صنعتی کشور» در سال 1382 است که آن هم
اجرا نشد. دلیل عدم وجود استراتژی صنعتی در ایران را شاید بتوان فقدان
فهم مشترک از مفهوم توسعه و برنامه‌ریزی توسعه در کشور عنوان کرد. این امر
به‌وضوح در برنامه‌های توسعه قابل‌مشاهده است. در این برنامه‌ها تعریف
روشنی از مفهوم، ابعاد و ویژگی‌های توسعه ارایه نشده است. علاوه بر آنکه
برنامه‌های توسعه به درستی تدوین‌نشده‌اند، هیچ استراتژی توسعه صنعتی نیز
در این برنامه‌ها مورد تأکید قرار نگرفته است. بدیهی است در فضایی که
برنامه‌ای استراتژیک برای توسعه وجود ندارد نمی‌توان توقع برنامه استراتژیک
بخشی (برنامه توسعه صنعتی) داشت. همچنین، برنامه‌های توسعه 5 ساله پس از
انقلاب، از یک‌سو فاقد نگاه آسیب‌شناسانه و از سوی دیگر فاقد رویکرد
آینده‌پژوهانه به توسعه صنعتی بوده‌اند، نه در آنها واکنشی مناسب به عدم
توفیقات گذشته و علل بنیادین آن صورت گرفته و نه طرح‌ریزی هوشمندانه‌ای
برای بهره‌گیری از امکان‌های در دسترس در آینده به چشم می‌خورد. در عوض
انبوهی از خط‌مشی‌های مختلف در برنامه‌های توسعه بدون جهت‌گیری مشخص و با
نوسانات متعدد اتخاذ شده است. به عنوان‌مثال، در هر یک از برنامه‌های توسعه
چندین صنعت، متفاوت از صنایع منتخب در سایر برنامه‌ها موردحمایت
قرارگرفته‌اند. تعدد صنایع منتخب نه‌تنها ردیابی اولویت‌ها را با مشکل
مواجه کرده بلکه مانع عملی شدن برنامه‌ها و سیاست‌های دولت شده است.اصولا
خط‌مشی یکسانی میان برنامه‌های توسعه 5 ساله کشور دیده نمی‌شود. از سوی
دیگر بین برنامه‌های مذکور و بودجه‌های سنواتی نیز هماهنگی وجود ندارد.
بدون شک عدم وجود روح واحد میان برنامه‌های توسعه را می‌توان به خلأ یک
استراتژی توسعه صنعتی مرتبط دانست. فقدان استراتژی توسعه صنعتی درکشور
مشکلات عدیده‌ای را به‌همراه داشته است. مشخص نبودن بخش‌های دارای اولویت و
صنایعی که باید در آنها خلق مزیت شود، سبب شده است، منابع کشور به درستی
هدایت نشده و دستاوردهای توسعه‌ای برای ایران به همراه نداشته باشند.
متأسفانه در کشور بیشتر صنایع در بخش‌های متکی به رانت و مواد خام تمرکز
پیداکرده‌اند. از دیگر مشکلات بخش صنعتی می‌توان به وجود دوگانگی در
بنگاه‌های صنعتی اشاره کرد. به این معنی که درصد زیادی از بنگاه‌ها دارای
اندازه کوچک و درصد اندکی نیز در اندازه بزرگ فعالیت می‌کنند و تعداد
بنگاه‌های متوسط و سهم آنها از تولیدات صنعتی اندک است. از طرفی دیگر
وابستگی بخش صنعت به درآمدهای نفتی و افزایش درآمدهای ارزی حاصل از نفت،
سبب نادیده گرفته شدن صادرات صنعتی و افزایش انگیزه در تأسیس بنگاه‌های
صنعتی عمومی شده است. درآمدهای قابل‌توجه حاصل از صدور نفت نیز سبب ایجاد
ساختاری شبیه به توزیع درآمد به‌جای فرآیند تولید درآمد شده است.عدم تمایل
واحدهای صنعتی به استخدام نیروی کار خصوصاً نیروی کار متخصص، عدم تمایل
سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری، نقش مسلط بخش عمومی و دولتی به‌جای بخش
خصوصی در فرآیند تولید صنعتی و وجود فاصله عمیق فناوری صنعت در ایران با
سایر کشورها، از دیگر مشکلات بخش صنعت ایران به‌حساب می‌آید. شایان‌ذکر است
مهم‌ترین عامل رشد اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته در قرن بیستم رشد فناوری
در تولیدات صنعتی آنها بوده است. 78 درصد رشد اقتصادی آلمان، 76 درصد رشد
اقتصادی فرانسه و 50 درصد رشد اقتصادی امریکا مرهون رشد فناوری در این
کشورها بوده است.
آرشيو مطالب...